《生态环境法典（草案）》生态保护编第六章”生态退化的预防和治理”，在整合现行《水土保持法》《防沙治沙法》的基础上，超越“水土流失防治”和“土地沙化防治”的具体问题表述，采用了更具概括性和前瞻性的“生态退化”概念，将立法视角从治理具体“症状”，提升到预防和治理生态系统“功能衰退”的整体层面，更加契合生态系统保护的内在规律，更符合国际生态环境治理框架从单纯强调“保护面积”转向关注“生态系统完整性和服务功能”的先进理念，通过概念创新、制度创新，进一步丰富了我国生态保护的制度内涵。

  我们都感受过遮天蔽日的沙尘暴天气所带来的种种不适。也知道造成沙尘暴原因既有气候干旱、强风天气、松散地表、地形影响等自然因素，也有过度开垦或放牧破坏草原植被、水资源不合理规划利用加剧干旱、森林砍伐削弱地表植被固定土壤的能力、露天采矿或工程建设扩大土地等人为因素。沙尘暴既会带来空气污染、土壤退化、气候平均状态随时间的变化等环境问题；也会危害人的健康，如引发哮喘、支气管炎等呼吸系统疾病，沙尘进入眼睛或接触皮肤可能会导致炎症，沙尘还可能携带细菌、重金属等有害于人体健康的物质导致病原传播；还会造成社会经济损失，如降低能见度导致交通中断，掩埋农田、损害农作物、影响牲畜生存，侵蚀机械设备、电子设备，增加维护成本等。

  沙尘暴是自然与人的因素共同作用的结果，其防治不仅需要兼顾短期应急和长期生态治理，而且仅仅依靠单一治理措施，很难根除。实际上，沙尘暴是长期植被减少、土壤沙化的结果，本质上是ECO的功能衰退。因此，生态退化并非单纯指植被减少、水土流失等表象，而是生态系统的供给功能、调节功能、支持功能、文化功能等系统服务功能的持续性下降。

  沙漠化、荒漠化、水土流失等生态退化的过程，必然伴随着物种减少、土壤贫瘠等生态系统结构受损，进而导致上述功能的减弱或丧失。如森林砍伐导致土壤蓄水能力变弱、增加洪水风险，是ECO的调节功能衰退；填湖造地使湿地面积缩小，水体净化能力减弱、水质恶化，生态系统的支持功能衰退；土地荒漠化使得土壤肥力丧失、农作物减产，降低供给功能。

  生态功能是经济社会持续健康发展的自然资本，其衰退直接威胁粮食安全、水资源供给、气候稳定等人类生存基础。ECO功能具有整体性和关联性，某一功能的衰退会引发连锁反应，造成对人类生存和发展威胁。如，河流上游植被破坏导致水土流失（支持功能衰退），下游湖泊因泥沙淤积蓄洪能力变弱（调节功能衰退），最终引发区域性生态危机。

  在这个意义上，生态治理的核心是预防生态退化的发生，针对已然浮现的隐患，也应以恢复功能为目的，而非“形态恢复”。如果只注重“形态恢复”，忽略功能恢复，可能陷入只有树木而无生态功能的“绿色荒漠”误区。

  功能是ECO的灵魂，水土流失、土壤沙化等现象的背后，是生态系统功能的退化，只有从这个方面加以认识并采取切实的防治措施，才可能避免“无效治理”，真正的完成人与自然和谐共生，保护可持续发展的根基。

  “生态退化的预防和治理”一章是对有关规定法律进行系统性梳理、评估与重述基础上的集成与升华。现行《水土保持法》（1991年颁布，2010年修订）和《防沙治沙法》（2001年颁布）已分别历经十余年和二十余年未作重大修改，其滞后于新时代生态文明建设要求的问题十分明显。

  理念滞后。这两部法律制定或修订于生态文明国家战略提出之前，立法理念侧重于具体生态问题的“整治”或“控制”，如“防治水土流失”、“治理沙化土地”，缺乏对ECO整体性、系统性、服务功能退化过程的深刻认识和统领性概念，预防为主、保护优先的原则体现不充分。

  制度不协同。两部法律及其配套法规、规章之间缺乏协同性，几乎是两套相对独立、平行的制度体系，管理职责、规划编制、工程措施、监督机制等方面存在交叉、重叠乃至冲突。导致实践中的“九龙治水”、措施单一、协同不足的问题，难以应对复合型、区域性的生态退化问题。

  措施碎片化。侧重于针对特定现象（如水土流失、土壤沙化）采取工程性、局部性治理措施，对生态系统的内在联系和交互影响考虑不足。如，水土保持侧重沟坡治理，防沙治沙侧重林草植被，未能充分从流域、区域尺度统筹山水林田湖草沙各要素，治理措施的系统性、综合性不足。

  缺乏与新发展理念的衔接。面对碳达峰碳中和、生物多样性保护、生态产品价值实现等新时代国家战略，以及国土空间规划体系、“三线一单”等新的空间管控工具，制度供给和衔接机制存在明显短板。

  针对这样一些问题，法典草案将这两部法律的核心制度有机整合于“生态退化”这一更具涵盖性和科学性的上位概念之下，实现从规范层面的“物理整合”到理念、制度层面的“化学融合”，通过制度创新为系统解决生态退化问题提供法律依据。

  “生态退化的预防和治理”一章，并非对现行立法的简单编订纂修，而是一场深刻的概念创新与制度创新。

  “生态退化的预防和治理”的章名，超越了对“水土流失防治”和“土地沙化防治”等具体问题的描述，从更具概括性和前瞻性的角度提炼更符合生态学规律的上位概念。“生态退化”指ECO在外界干扰下其结构、功能及服务发生的不良变化过程，其外延既包括水土流失、土地沙化，也可涵盖石漠化、盐渍化等其他退化类型，为未来制度扩展预留了空间。如果概念创新，将生态环境法典的立法视角从治理具体“症状”，提升到预防和治理生态系统“功能衰退”的整体层面，更加契合生态系统保护的内在规律。

  一是强化空间管控与源头预防。明确规定国家按照国土空间规划和用途管控要求，建立水土保持空间管控制度，落实差别化保护治理措施。将水土保持要求深度融入国土空间治理体系，要求根据不一样的区域的生态功能定位和脆弱性，实施禁止、限制、引导等差异化管控，从空间布局源头预防生态退化。设立沙化土地封禁保护区制度，对关键空间严格保护。超越原有法律侧重于行为管理和末端治理的模式。

  二是突出系统治理与综合施策。改变按要素、按措施分条叙述的传统模式，强调多种措施的综合、协同应用。如针对水力、风力、重力等不同侵蚀类型，要求以小流域为单元的综合治理、建立防风固沙防护体系、构建监测预警体系等差异化、系统性方案。鼓励采取免耕、轮牧、发展清洁能源、生态移民等综合性、社会性措施。体现从单一工程治理向自然修复与人工措施相结合、生态措施与生产生活方式调整相结合的系统治理转变。

  三是注重生态功能提升与产品供给。在治理目标中明确增加“注重效益”、“提供更多更优蕴含水土保持功能的生态产品”等内容。表明制度目标相提升ECO服务功能、助力生态产品价值实现的延伸，体现现代生态治理理念。

  四是建立协同治理与多元共治机制。进一步明确水行政、林业草原、农业农村、自然资源、生态环境等多部门在各自职责范围内的协同责任，并鼓励和支持单位、个人承包治理，鼓励捐资或开展公益性治沙活动，建构政府主导、部门协同、社会参与的多元共治格局，增强制度执行合力。

  “生态退化的预防和治理”是“生态保护编”不可或缺的组成部分，与其他章节共同构成了一个逻辑严密、功能互补的保护闭环。

  如果说，“ECO保护”、“物种保护”、“特定地理空间保护”侧重对健康的、典型的或具有特殊重要性的生态系统、物种和区域进行静态的、存续性的保护，是生态安全格局的基石。那么，“生态退化的预防和治理”则侧重于对已发生或有几率发生不良变化、功能受损的ECO进行动态的、恢复性的干预。前者是“保优”，后者是“治劣”和“防变”，二者目标一致、对象互补，共同覆盖了从优质生态资产到受损生态系统的全部谱系。

  资源的不合理开发利用（如过度开垦、滥伐、不合理取水）是导致生态退化的重要原因。“资源保护与可持续利用”通过规范资源利用行为，从源头减少对生态系统的压力和破坏，属于“防”的范畴。而“生态退化的预防和治理”则直接应对这些压力导致的后果，并采取一定的措施修复受损的生态功能。二者构成了“控源”与“治本”的协同链条。

  “生态退化的预防和治理”与“生态修复”紧密衔接关系。“生态退化的预防和治理”中的许多治理措施，如小流域综合治理、防风固沙林建设、侵蚀沟治理等，其核心内容和最终目标就是生态修复。可以说，本章是生态修复理念、原则和制度在“水土流失”和“土地沙化”这两个典型生态退化领域的具体化应用和专项展开。生态修复章提供了一般性的规则、程序和责任框架，本章则提供了特定领域的实施场景和具体工具。

  《生态环境法典（草案）》“生态退化的预防和治理”章，通过将《水土保持法》与《防沙治沙法》进行创造性整合与现代化改造，成功解决了原有法律长期未修导致的理念滞后、制度碎片化问题。其以“生态退化”为统领概念，以强化空间管控、推行系统治理、鼓励多元共治为核心制度创新，实现了从针对单一环境问题的分散防治，向面向生态系统健康的综合、系统治理的范式转变。该章与“生态保护编”其他各章之间逻辑连贯、功能互补、措施协同，共同将“山水林田湖草沙是生命共同体”的理念，转化为“一体化保护和系统治理”的法律制度安排，形成了一个从要素到系统、从问题到功能、从保护到修复的严密、动态、高效的保护闭环。不仅是对既往生态环境保护立法经验的总结与升华，更是面向未来国家生态安全与美丽中国建设目标的系统性、前瞻性制度供给，是推进生态环境治理体系与治理能力现代化的重要制度安排。

  （作者为十四届全国人大常委会委员、全国人大环境与资源保护委员会副主任委员、中国法学会副会长。）返回搜狐，查看更加多