2015年至2022年，帕尔努地区通过的详细规划中有65%针对自然土地进行开发。来源：ERR

  尽管欧盟设定了到2050年停止占用新的自然区域的目标，但波罗的海三国的发展趋势却恰恰相反。爱沙尼亚生命科学大学和里加理工大学的研究人员分析显示，在爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛，硬质地面（如道路、建筑用地等）的比例正在增加——即便是在那些人口持续下降的地区。

  根据欧洲环境署（European Environment Agency）的数据，人工地面在欧洲范围内的扩张速度仍然超过人口上涨的速度。这一趋势在波罗的海三国尤为明显，这些地区的土地开发速度远高于经合组织（OECD）中等水准。研究人员指出，这表明土地利用效率正在恶化。爱沙尼亚生命科学大学房地产与土地管理教授 Evelin Jürgenson 表示：“最终，纳税人会为此买单——基本上没有其他选择。”

  额外的税收大多数都用在新开发区域所需的社会和技术基础设施建设。同时，Jürgenson 指出，哈留县的一些市镇已经意识到，吸引新居民进入绿地开发区可能不再具有经济可行性。她解释道：“Viimsi 是最早得出结论的地方之一：吸引更多人口已经不值得，因为新建幼儿园和学校的成本远超于带来的收益。”

  爱沙尼亚生命科学大学大地测量学初级研究员 Kärt Metsoja 补充称，这一问题在那些非区域吸引中心的小型市镇尤为突出。“新的建筑项目到处在建，即便在那些人口正在减少的地方。市中心的公寓可能逐渐空置，但与此同时，新的建设仍在进行，”她说。

  即便没有新增硬质地面，每人占用的硬质地面面积这一统计指标也可能上升，因为人口减少的市镇通常缺乏资源或能力去拆除废弃的苏联时期建筑，或修复原有的工业遗址。

  Metsoja 和 Jürgenson 今年发表的一项研究显示，从2018年至2021年，爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛几乎所有市镇的土壤封硬面积都有所增加，无论当地人口是增长还是下降。

  Evelin Jürgenson 指出，长期以来，爱沙尼亚土地利用数据所反映的变化受一种理想化梦想驱动。她解释道：“这几乎成为爱沙尼亚人的一种执念：搬到某个田野里去，享受田园生活的想法。但跟着时间推移，我们得知田野生活并不那么理想。鸟鸣消失了，隔壁农民施肥，大家并不是特别喜欢，而且没有公交服务，出行不便。最终，人们又开始向城市回流。”

  Kärt Metsoja 补充道，这样的一个问题也涉及价值观：“你可能看不到邻居的房子，但会看到他们的烟囱冒出的烟。如果我们不断重复这种叙事，说这是理想的爱沙尼亚生活方式，我们实际上是在将土地浪费正常化，而不是促进土地保护。”

  与德国或法国不同，这些国家有国家层面的减少土地占用目标，而爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛在这方面缺乏明确政策。

  自2011年以来，欧盟提出了“到2050年实现土地零净占用”的目标。这在某种程度上预示着，只有在恢复等量已受损或硬化的土地用于自然或农业用途后，才允许开发新土地。而爱沙尼亚尚未在任何具有约束力的立法中实施这一原则。

  《规划法》并不禁止在农用地上建设，而且地方政府在土地使用决策上享有广泛自主权。一方面，爱沙尼亚灵活的规划体系帮助国家实现了加快速度进行发展；但另一方面，这种灵活性也使得详细规划逐步削弱了总体设计中设定的宏观目标。Jürgenson 表示：“也许我们最终正是得到了我们想要的结果。我们应该快速行动，欧盟资金可用，我们一定要加以利用。”

  她举了德国的例子，指出德国教授们常对爱沙尼亚的做法感到惊讶。Jürgenson 转述道：“规划本应设定发展趋势，但在你们的情况下，设定的方向往往会在基层被取消。”她承认这种灵活性在某些情况下确实有益，但也警告称，这可能对整个爱沙尼亚而言成本过高。

  Metsoja 以帕尔努（Pärnu）为例指出，即便是总体设计，也可能允许在绿地上进行大规模住宅开发。而修改这些宏观文件的单独详细规划则进一步加速了这一趋势。

  根据帕尔努的总体设计，有218公顷自然土地被划为开发用地。通过详细规划的进一步修订，又增加了24公顷。在2015年至2022年间，帕尔努地区通过的详细规划中，有65%的规划涉及自然区域。

  Metsoja 补充道：“我们得知，几乎每个市镇都存在过度规划的现象。考虑到当前的人口趋势，所有规划中的住宅区都能实际吸引足够人口入住，这显然不太可信。”

  Jürgenson 和 Metsoja 的分析还指出了一个较为隐蔽但日益显著的趋势。虽然住宅建设在20世纪90年代和21世纪初确实是土地利用变化的主要驱动因素，但近年来情况有所变化。2000年至2006年间，住宅建筑和矿产开采（采石场）占用的土地面积大致相当。但在2012年至2018年间，仅采石场每年就占用了约225公顷土地。而同期所有别的类别的土地总和，包括住宅、工业和商业用地，仅为244公顷。

  研究人员解释称，这是由以汽车为中心的规划引发的恶性循环。分散式开发迫使居民依赖汽车出行，而这又需要更加多、更宽的道路建设。道路建设需要大量填料——砂砾和沙子——因此导致新采石场的开辟。

  因此，郊区蔓延也在间接破坏自然，其影响远超城镇边缘。虽然住宅开发主要占用农田，但采石场作业则慢慢的变多地扩展到森林和半自然景观中。

  爱沙尼亚规划体系中另一个重要但常被忽视的问题，是所谓的“僵尸规划”——没有法律失效日期的详细空间规划。因此，数年前做出的决策（例如上一次经济繁荣期间的规划）可能在今天重新启用，尽管环境和社会需求可能已发生了巨大变化。

  为此，研究人员建议为详细规划设定固定的有效期。这将有利于防止基于过时设想继续造成城市周边土地分散，同时也能确保新开发项目与当前的战略目标保持一致。

  与此同时，对这些变化的监测工作也受到限制，因为泛欧洲的跟踪系统并不适合爱沙尼亚的人口低密度情况。欧洲环境署主要是通过《城市地图集》（Urban Atlas, UA）数据集监测土地利用，而该数据集仅覆盖较大的城市地区——在爱沙尼亚，这在某种程度上预示着仅包括塔林和塔尔图及其周边县区，以及纳尔瓦市区。

  这导致爱沙尼亚的大部分郊区蔓延未被统计。例如，房地产开发活跃的帕尔努市及其腹地，由于人口不足5万人，在欧盟监测系统中完全被忽略。Jürgenson 和 Metsoja 写道：“爱沙尼亚缺乏对土地利用的清晰概览。在实施有效措施之前，必须建立一个适合当地地理和历史条件的监测系统。”

  随着欧盟新《土壤监测与韧性指令》的实施，公众和政治关注越来越狭隘地集中在土壤封硬——用沥青、混凝土等覆盖土壤——而非将土地占用作为更广泛的现象来应对。这种做法可能对爱沙尼亚带来两个关键问题。

  首先，它可能对人口减少的农村地区造成不公平的负面印象，因为这些地区拥有大量老旧基础设施，但服务的人口相对较少。其次，它可能忽视那些未完全被混凝土覆盖的开发项目，例如铺有草坪的郊区住宅区，但这些区域同样破坏了自然生态系统和农田。

  Jürgenson 和 Metsoja 得出结论：爱沙尼亚迫切地需要建立自己的国家监测系统和政策目标，以考虑本地的特殊性。盲目追随欧洲中等水准或采取无为态度，都可能会引起未来爱沙尼亚的景观支离破碎，而维护基础设施的成本将压垮不断减少的纳税人群体。

  邻近市镇之间的更紧密合作，也有助于减轻这种负担。然而，Evelin Jürgenson 认为，与其以区域和成本效益为导向规划基础设施，竞争仍然占据主导地位。她补充道：“与此同时，在北欧国家，关于市镇如何以双赢方式合作的讨论已经持续很久。”

  爱沙尼亚市镇在合作上的不情愿，在实际且成本高昂的决策中表现得尤为明显。Jürgenson 举了塔尔图及其周边农村市镇的例子：与其在两个辖区的边界共建一所学校或幼儿园，每个市镇都各自建设。只要制度仍然激励地方政府相互竞争，区域性智能规划就难以实现。